No són pocs els municipis en els que existeixen industries especialitzades en el tractament i manipulació de productes químics. Moltes vegades, aquestes industries es troben dins o molt a prop del nucli urbà.
Aquest fet condiciona no només la vida i seguretat de la ciutadania (en cas d’accidents) sinó també les activitats i obres del voltant més immediat. A fi efecte de garantir la seguretat de les persones, la normativa prohibeix dins d’un perímetre determinat al voltant de la indústria en qüestió, la implantació, per exemple, d’usos residencials, activitats recreatives, carreteres, etc.
Sense dubte aquesta qüestió suposa una limitació molt important en el desenvolupament urbanístic, que mereix atenció.
Cal en primer lloc denunciar la greu “diarrea” normativa que tenim a l’hora d’aproximar-nos a aquest tema. No només per raó de les competències legislatives ( des de la UE fins a la Comunitat Autònoma ) sinó també per raó dels diferents sectors que intervenen en aquest àmbit (Indústria i Empresa, Territori i Sostenibilitat, Protecció Civil…) A això cal afegir la munió de Instruccions i “Guies” que maregen indefectiblement al lector- inclús l’expert- provocant una veritable inseguretat jurídica.
Des d’un punt de vista urbanístic, hem de començar recordant allò que disposa l’article 9.2 del DECRET LEGISLATIU 1/2010, de 3 d’agost, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei d’urbanisme:
“1. Les administracions amb competències en matèria urbanística han de vetllar perquè les determinacions i l’execució del planejament urbanístic permetin assolir, en benefici de la seguretat i el benestar de les persones, uns nivells adequats de qualitat de vida, de sostenibilitat ambiental i de preservació enfront dels riscs naturals i tecnològics.
2. En els terrenys situats en zones de risc d’inundació o d’altres riscos quan, d’acord amb la legislació sectorial, puguin produir danys a les persones o béns, regeixen les limitacions d’ús del sòl que estableix la dita legislació. En el cas que la legislació sectorial no reguli les limitacions d’ús, no es pot admetre en les zones de risc greu dur a terme actuacions de nova urbanització, ni incrementar l’edificabilitat o la intensitat de l’ús previstes pel planejament en sòl urbà ni edificar en els terrenys situats en sòl no urbanitzable, llevat que es tracti d’una actuació urbanística que inclogui entre les obres d’urbanització les infraestructures o altres mesures que l’administració sectorial consideri necessàries.
2 bis. El planejament urbanístic no pot establir determinacions que contravinguin o dificultin l’execució dels plans sectorials que gestionin els riscos, i, en particular, ha d’adaptar-ne les determinacions al que estableixin aquests plans amb relació a les edificacions i els usos preexistents.
El Real Decreto 840/2015, de 21 de septiembre, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas va transposar la Directiva Europea 2012/18/UE. Estableix en el seu article 14 “ Planificació del uso del suelo”, la obligació de l’administració competent de vetllar per tal que en els instruments urbanístics es controli l’emplaçament dels establiments nous, les modificacions substancials d’aquests establiments i les obres noves, tals com les vies de comunicació, llocs d’ús públic i zones d’habitatge realitzades en les immediacions dels establiments, quan l’emplaçament o les obres executades puguin originar i augmentar el risc o les conseqüències d’un accident greu.
Aquest mateix Real Decreto, obliga a controlar el manteniment de les distàncies adequades entre els establiments i les zones residencials, zones freqüentades pel públic, les àrees recreatives i les grans vies de transport.
A Catalunya, la Llei 9/2014, del 31 de juliol, de la seguretat industrial dels establiments, les instal·lacions i els productes, estableix al seu article 11 “Planejament urbanístic i prevenció de riscos industrials”:
“1. El planejament urbanístic ha d’evitar que les zones amb un risc industrial superior a l’acceptable siguin urbanitzades o s’hi edifiquin elements vulnerables, llevat del cas de les obres que tinguin per finalitat la prevenció d’aquest risc, en els termes que estableix la normativa d’urbanisme.
2. L’ordenació de la implantació i la distribució dels usos en el territori que faci el planejament urbanístic ha de respectar les distàncies mínimes de seguretat entre els establiments en què es poden produir accidents greus i les zones d’habitatge permanent, les zones de concurrència pública, les zones d’interès natural i la resta dels elements vulnerables.
3. Simultàniament al tràmit d’informació pública dels plans urbanístics que permetin la implantació d’establiments en què es poden produir accidents greus o que afectin els voltants d’establiments ja existents, s’ha de sol·licitar un informe preceptiu i vinculant a l’òrgan de l’Administració de la Generalitat competent en matèria de seguretat industrial. A aquest efecte, en casos justificats aquest òrgan pot requerir als titulars dels establiments ja existents que presentin una anàlisi quantitativa de risc, que ha d’ésser elaborada d’acord amb les seves instruccions.
4. Es requereix a l’òrgan de l’Administració de la Generalitat competent en matèria de seguretat industrial un informe, de caràcter preceptiu i vinculant, previ a la implantació de nous establiments en què es poden produir accidents greus i a la realització de canvis o modificacions substancials en els ja existents. A aquest efecte, els titulars dels establiments han de presentar al dit òrgan una anàlisi quantitativa de risc, que ha d’ésser elaborada d’acord amb les seves instruccions.
En aplicació d’aquest preceptes, la implantació dels diferents usos en un municipi haurà d’ordenar-se a través del Pla General, que haurà de preveure les distància de seguretat entre els establiments i entre aquests i els altres usos residencials, zones d’interès natural així com la resta d’elements vulnerables. Es pretén doncs, evitar la nova implantació d’establiment susceptibles de provocar accidents greus en llocs vulnerables i, un cop aquest estan implantats, evitar creixements urbans vulnerables en el futur en la seva proximitat.
L’Ajuntament , de forma preceptiva i vinculant, haurà de demanar a la Generalitat (Departament d’Industria i Empresa) un informe en matèria de seguretat industrial en el que s’avaluarà el risc de la implantació d’aquest tipus d’establiments i en recomanarà o desaconsellarà la mateixa.
Les qüestions relatives a distància de seguretat, elements vulnerables, risc acceptable ,etc.no ha esta regulades fins al moment en un cos jurídic clar i ordenat, brillant per la seva absència la desitjable i bona tècnica jurídica. Així, el Departament d’Industria i Empresa de la Generalitat ha dictat multitud d “Instruccions” ( 8/2007,9/2007, 3/2011,…) en els que es defineixen i concreten tots aquests conceptes.
Què son elements vulnerables i què con elements molt vulnerables?
Segons la Instrucció 8/2007 SIE es consideren elements molt vulnerables els següents:
A. Habitatges de tercers en un nombre superior a 5 unitats per hectàrea.
B: Instal·lacions no incloses en les àrees esmentades en el primer punt com ara:
1.Edificis d’oficines amb més de 5.000 m2 o amb capacitat de més de 500 persones.
2. Establiments que reben públic (amb capacitat per més de 50 persones):
Hospitals i altres centres sanitaris.
Residències de la tercera edat o altres centres d’allotjament de col·lectius més indefensos.
Centres penitenciaris.
Guarderies, escoles i altres centres educatius.
Càmpings.
3. Establiments que reben públic (indrets de més de 5.000 m2 de superfície o amb una capacitat per més de 500 persones):
Instal·lacions esportives que poden rebre públic (camps de futbol, per exemple).
Centres comercials o similars.
Hotels, restaurants o llocs d’esbarjo.
C. Instal·lacions d’alt valor estratègic com ara estacions transformadores, estacions depuradores d’aigua que puguin sofrir danys estructurals com a conseqüència de l’activitat AG.
D. Qualsevol altre que reuneixi característiques semblants atenent essencialment a: la capacitat de les persones sotmeses a risc per posar-se a lloc segur de forma autònoma, el nombre de persones expsades i la durada de l’exposició.
I son establiments vulnerables:
A. Habitatges de tercers en un nombre superior a 3 unitats per hectàrea i inferior a 5 unitats per hectàrea.
B. Instal·lacions no incloses en les àrees esmentades en el primer punt com ara:
1. Edificis d’oficines amb més de 150 m2 o amb capacitat de més de 50 persones que no estiguin inclosos en la categoria d’elements molt vulnerables.
2.Establiments que reben públic (amb 150 m2 de superfície o una capacitat per més de 50 persones i que no siguin inclosos en la categoria d’elements molt vulnerables)
Instal·lacions esportives que poden rebre públic.
Centres comercials o similars.
Restaurants, bars o llocs d’esbarjo.
Edificis destinats a professar cultes religiosos o altres tipus de pràctiques.
Locals de reunió (associacions de veïns, etc.)
Parcs i jardins
3. Instal·lacions esportives que no reben públic (piscines sense graderies per exemple).
C. Qualsevol altre que reuneixi característiques semblants atenent essencialment a: la capacitat de les persones sotmeses a risc per posar-se a lloc segur de forma autònoma, el nombre de persones exposades i la durada de l’exposició i que no estiguin inclosos en la relació d’elements molt vulnerables.
Què es el risc individual i com es determina?
El risc individual es la base sobre la que es determina a franja de seguretat obligatòria entre els establiments i els elements vulnerables o molt vulnerables.
Es defineix com la probabilitat, referida a un període d’un any, de que una persona, situada de forma permanent en un lloc determinat i sense protecció específica, sigui víctima mortal com a conseqüència dels accidents considerats en l’Anàlisi Quantitativa de Risc de l’establiment estudiat.
S’expressa en victimes/any-1 i es pot representar sota la forma de corbes d’isorisc individual que uneixen, amb una línia, els punts que presenten el mateix risc individual. Aquest indicador de risc és funció de la distància existent entre la persona exposada i els diferents accidents possibles dins de l’establiment, amb independència de la presència de la quantitat de persones en els voltants de l’establiment.
Les distàncies de seguretat es determinen en l’annex d’aquesta Instrucció i va des dels 100 fins als 750 metres.
El cas de la química Lubrizol a Sant Cugat del Valles
L’empresa Lubrizol està situada al Polígon Industrial de Can Magi, Polígon plenament integrat dins de la malla urbana de Sant Cugat i es va implantar l’any 1957:
Utilitza un producte ( Acrilat d’Etil) que d’acord amb el Reglament Europeu 1272/2008 va passar de ser classificat com de categoria 4 a 3 per toxicitat aguda, per la qual cosa, aquest establiment de manera sobrevinguda va esdevenir susceptible de ser-li d’aplicació la normativa d’accidents greus per risc químic.
Aquesta classificació sobrevinguda va portar a l’Ajuntament de Sant Cugat, en aplicació de la Instrucció 8/2007 SIE i 9/2007 SIE a establir una franja de seguretat de 225 metres dins dels quals es van començar a aplicar les restriccions a les obres i activitats noves o objecte de modificació/ampliació de les ja existents.
Aquest fet va provocar que dins dels 225 metres, no es pogués implantar ni ampliar cap us residencial, ni activitat considerada de vulnerable (Restaurant, bar, oficines, etc) amb la conseqüent protesta dels empresaris i habitants del sector, limitant clarament els usos i aprofitant que els hi havia donat prèviament el Pla General.
Prèviament, l’Ajuntament de Sant Cugat del Valles, a l’any 2016 va interposar un recurs contenciós administratiu contra la renovació de l’autorització ambiental de l’empresa Lubrizol de 14 de juny de 2016 acordada pel Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya.
L’Ajuntament considerava que l’activitat de Lubrizol es va modificar de forma substancial ,per la qual cosa s’hauria d’haver obert, no un expedient de renovació, sinó un nou expedient en el que s’hauria d’haver donat audiència a l’Ajuntament per tal de supeditar la concessió de la autorització ambiental a l’ordenament urbanístic. Per contra, la Generalitat entenia que no s’estava davant d’una modificació substancial de l’activitat, ja que aquesta continuava essent la mateixa, per tant nomes calia renovar la llicència existent.
El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, mitjançant Sentència nº 1650 de 2 de juny de 2020, va estimar el recurs i va declarar nul·la de ple dret la resolució de la Generalitat en virtut de la qual quedava renovada l’autorització ambiental de Lubrizol.
Segons el Tribunal, sí que hi havia hagut una modificació substancial: “no hi ha hagut un canvi fàctic en l’activitat ad intra, però sí una requalificació de la seva perillositat, amb evidents efectes ad extra derivats, aquests últims, d’un enduriment de la normativa sobre activitats susceptibles de produir accidents greus , la qual cosa no deixar de suposar un canvi no menor.” I continua dient: “l’escenari en el qual ens trobem ens indica que si en el moment de concedir-se l’AA original l’Administració autonòmica hagués estat en condicions d’apreciar la dimensió del problema relacionat amb els accidents greus sota el prisma del RUE (com també la subsegüent dimensió dels danys potencials per a persones i béns), el procediment d’habilitació hauria d’haver estat a una alçada que no han pogut satisfer, ni l’Avaluació Ambiental primera, ni la renovació impugnada per L’AJUNTAMENT; i és per això que no podrem admetre que un canvi de paradigma tant important, es pugui resoldre a través d’un procediment menys rigorós que el d’AA, de conformitat amb allò que disposen els art. 12.2 i 59 LPCAA; precepte, aquest últim, que al seu apartat 59.2.g) es refereix al “risc d’accidents” com a una de les circumstàncies susceptibles d’identificar modificacions “substancials”.
Quan la requalificació d’una activitat porta aparellat, per exemple, l’establiment o l’ampliació d’una franja de seguretat susceptibles d’excloure la ubicació d’elements vulnerables, és correcte afirmar que l’activitat ha sofert una mutació en llurs característiques i en llurs dimensions. Si més no, quan la susdita requalificació porta causa de canvis normatius que han obeït a raons que van molt més enllà de la oportunitat o conveniència.
És important destacar també que el propi Tribunal afirma que les Instruccions dictades per la Generalitat no vinculen aquest Tribunal, perquè no deixen de ser directrius administratives amb efectes ad intra. I que es Instruccions no poden suplir el desenvolupament reglamentari de les Lleis. I la manca de desenvolupament reglamentari d’aquestes últimes, no pot constituir una excusa per tal de reconduir les modificacions substancials a procediments d’autorització mancats del rigor adequat.
Aquesta sentència no és ferma i és susceptible de recurs de cassació
Davant de la manca de regulació reglamentària dels aspectes concrets que desenvolupin les lleis vigents com per exemple, el concepte de risc, la seva mesura, els elements vulnerables i sobretot, les distàncies de seguretat en cada cas i la regulació de les situacions preexistents d’indústries susceptibles de tenir accidents greus, alguns Ajuntaments han optat per regular amb Bans o Ordenances totes aquestes qüestions per cada industria en concret.
Aquesta situació provoca inseguretat jurídica i una manca d’uniformitat de criter. Cal doncs dotar de Reglament a les lleis vigents a la major brevetat.